Rändepoliitika:
miks ja kuidas riigid rännet reguleerivad?

Sellest peatükist saad teada, miks riigid üldse rännet reguleerivad. Oma eesmärkide saavutamiseks tuleb riikidel sageli hallata korraga täiesti vastandliku mõjuga protsesse – ühelt poolt rännet piirata, teiselt poolt aga kohale meelitada neid, keda hädasti vaja oleks. Kuidas riigid seda teevad ja kui hästi see neil välja tuleb?

Rändepoliitika – see on kogum eesmärke, reegleid ja tegevusi, mida riigiasutused, mõnikord ka koostöös vabaühenduste või erasektoriga rände juhtimiseks rakendavad. Mõnele võib sõnapaar „ränne ja poliitika“ silme ette tuua hoopis vaidlevad poliitikud, kes esitavad lennukaid loosungeid või pilluvad teineteise pihta kriitikanooli. Nemad on samuti osalised rändepoliitika kujundamises, aga rändepoliitikat vaadeldes on meil pigem luubi all poliitikameetmed ehk reeglid, millega rännet ühes või teises suunas tüürida püütakse.

Rändepoliitika kesksed küsimused on järgmised. Keda me siia tahame? Kui palju me neid tahame ja mis eesmärgil? Või kas peaks üldse piiranguid seadma? Viimasele küsimusele kipuvad poliitikakujundajad üle maailma praegu vastama küll kõik pigem jaatavalt. Aga küsimused keda?, kui palju? ja milleks? on küll ülimalt aktuaalsed.

Rände liigid

Lühidalt võib rände jagada eesmärgistuse alusel nelja suuremasse kategooriasse: töö- ja ettevõtlusränne, õpiränne, pereränne ning sundränne, kus põgenetakse konflikti või tagakiusamise eest. Viimasele rändeliigile on pühendatud eraldi 7. peatükk „Pagulased ja varjupaik”. Ebaseadusliku rände tõkestamist ja ennetamist tutvustab 6. peatükk „Ebaseaduslik ränne”. Sestap keskendume  siin sellele, mida üritatakse saavutada teiste rände liikide regulatsiooniga.

Tööränne

Kõige sagedamini on rändepoliitika fookuses majanduslikud eesmärgid. Näiteks võib riigis olla tööjõupuudus. Tööjõupuudus võib olla üldine või struktuurne. Üldine tööjõupuudus tähendab, et töökäsi on vaja rohkem, kui on riigis tööks suutelisi inimesi. Struktuurne tööjõupuudus tähendab, et napib inimesi, kellel on konkreetseks tööks vastav kvalifikatsioon, või ei soovi kohalikud enam teatud töid ise teha. Viimaseid tuntakse sageli ka nn 3D-tööde nime all: tööd, mis on räpased, ohtlikud või alandavad (dirty, dangerous and demeaning). Rändepoliitika eesmärk on siis leida need töökäed piiri tagant.

Talendiränne

Ent mõnikord ei vaadata rännet ka mitte kui probleemi lahendust, vaid pigem võimalust, mis annaks konkurentsis teistega eelise. Mis oleks, kui suudaksime oma riiki meelitada maailma kõige helgemad pead ja ettevõtlikumad hinged? Siis jaguks tööd kõigile teistele, majandus kasvaks ning riigi tuludki suureneks, mida saaks omakorda suunata ühiskonna kui terviku hüvanguks. Selle tarbeks töötatakse välja erinevaid n-ö talendipoliitika meetmeid ning ettevõtjatele suunatud rändepoliitika meetmeid. Nende meetmete puhul on hästi oluline, kuidas talente selekteeritakse. Talendipoliitika pole enamasti keskendunud lihtsalt niisama andekatele inimestele, vaid sellistele valdkonnaspetsialistidele, kes suudavad oma tegevusega luua töökohti teistelegi. Näiteks suurepärane programmeerija, tänu kellele saab idee realiseerida mõni iduettevõte, mis juba aasta pärast pakub tööd sadadele. Või ettevõtlik disainer, kes suudab käivitada eduka moemaja. Või ehitusinsener, tänu kellele saavad kõrgema lisandväärtusega tööd ka kümned kohalikud ehitajad.

Omaette väljakutse on, kuidas neid kohale meelitada. Olukorras, kus kõik maailma arenenud majandused nende pärast võistlevad, peab olema välja käia midagi, mis sind teistest atraktiivsemaks muudaks, olgu need siis iseäranis helded elamisloa tingimused, stimuleeriv keskkond, kõrged palgad, vinge maine või suurepärane keskkond näiteks ettevõtlusega alustamiseks. Riikide atraktiivsust globaalsetele talentidele mõõdab näiteks GTCI indeks. 

Õpiränne

Õpirändeks loetakse seda, kui välismaalane saabub riiki eesmärgiga asuda õppima – näiteks  hakkab tudeng ülikoolis kraadi või keegi kutsekoolis kutset omandama, saabub vahetusõpilane lühemaks ajaks kooli või ülikooli või tuleb huviline keelekursustele. Põhjusi, miks riigid õpirännet soosivad, on mitmeid. Sageli nähakse õpirännet kui talendirände pikendust – tänane andekas tudeng on homne talent! Lisaks on ta jõudnud õpingute ajal juba sihtriigi ühiskonnas kohaneda ning seetõttu ka lõimuks paremini. Nii panustavad mitmed maad andekate tudengite riiki meelitamisele – tehes näiteks õppekavadele, aga ka sihtriigile reklaami, pakkudes perspektiivikates valdkondades kas tasuta õppimise võimalust või arvestatavaid stipendiume. Ent samuti püütakse oma välisvilistlasi hoida – näiteks korraldades juba õpingute ajal karjäärilaatasid, et saada nad sujuvalt tööturule lõimuma, võimaldades jääda pärast õpingute lõppu veel riiki tööd otsima või ettevõtlusega alustama või lubades neil tulevikus teiste tulijatega võrreldes lihtsamalt naasta.

Muidugi võib õpiränne täita ka hoopis teisi eesmärke. Kõrghariduse pakkumine välistudengile võib olla ka päris kasumlik ekspordiartikkel. Niisiis võib pakkuda õpet erialadel, mille järele riigi enda tööturul ei pruugi vajadust olla, aga teha seda tasu eest. Tasulises õppes õppivad välistudengid tähendavad, et ülikool suudab lisarahaga parandada oma võimekust ning pakkuda selle tulemusel kvaliteetsemat õpet ka oma üliõpilastele või teha kõrge tasemega teadustööd, mida on vaja asukohariigi ühiskonnale. Ning välistudengile võib maineka ülikooli diplom ning heal tasemel haridus koos välismaal elamise kogemustega olla hea stardiplatvorm nii koduriigis kui ka kus tahes maailma otsas. Lisaks jääb välisvilistlane, kes on õpingute ajal saanud asukohariigis häid kogemusi, ka omamoodi hea tahte saadikuks või visiitkaardiks. Ehk on tal õpingute ajal tekkinud õpinguteriigis sidemed, mis tulevikus tagavad vajalikke ärisidemeid või isegi diplomaatilisi kontakte.

Pereränne

Pererändeks nimetatakse sellist teise riiki elama asumist, kus kas riigi kodaniku või seal juba elava välismaalasega ühineb mõni tema välismaalasest pereliige. Näiteks on pererändajaks nii Eesti kodanikuga abielluv välismaalane kui ka siia tööle tulnud välismaalase lapsed, kui nad just Eesti kodanikud pole. Riigid võimaldavad pererännet ennekõike humaansetel kaalutlustel – õigus perekonnale ja pereelule on kirjas juba inimõiguste deklaratsioonis. Ent mõnikord võib olla pere lihtne kaasavõtmine ka boonuseks, millega püütakse enda juurde meelitada kõrgelt kvalifitseeritud töörändajaid.

Samas on riikide reeglid üsna erinevad näiteks selles, millal pere endale järele tuua lubatakse – kas võib seda teha kohe või lubatakse seda teha näiteks alles siis, kui töörändaja on end juba sisse seadnud. Samuti erinevad riigid selle poolest, keda üldse loetakse pereliikmeks – kas perega võivad ühineda üksnes kõige lähemad pereliikmed, nagu abikaasa ja lapsed, või lubatakse ka näiteks oma vanemad, täiskasvanud õed-vennad kaasa võtta.

Rände reguleerimise meetodid

Seega peavad riigid korraga juhtima hästi erinevaid rändevoogusid ning arvestada tuleb nii riigi vajaduste, eesmärkide kui ka rändeprotsesside eripäraga, mida käsitletakse 3. peatükis „Rändeprotsessid”. Piltlikult öeldes on riik nagu maaparandaja-torulukksepp, kes jõe paisude ja kuivenduskraavide rajamisega loodab vett juhtida nii, et seda ühte kohta piisavalt jõuaks, aga samas teist kohta üle ei ujutaks, ning samal ajal rajab ta veel veetorustikku selleks, et saada hoopis kvaliteetsemat joogivett elanike koju.

Kõiki neid kaalutlusi arvesse võttes töötavad riigid välja rändeskeeme lausa kirurgilise täpsusega – et eristada mitmesuguseid ränderühmi ning vajaduse korral neile ka erinevaid reegleid kehtestada. Näiteks on Ameerika Ühendriigid loonud sinna minna soovivatele inimestele mitukümmend eri staatust. Paljude skeemide vahel orienteeruda võib olla kaunis keeruline, aga riigile annab see hoobasid juurde: näiteks kui muutub mingi valdkonna tööjõuvajadus, ei pea tervet süsteemi ümber tegema ega tegelema kaasnevate mõjudega.

Samuti on riikidel hoobasid, millega rände mahtu piirata. Lihtsustatult võime need jagada kvoodimeetodiks, mis on riigikeskne; tööturu kontrolli meetodiks, mis on tööandjakeskne; ja punktimeetodiks, mis lähtub rändajast.

Kvoodimeetod

Kõige lihtsam meede on kvoot – kehtestada näiteks teatud viisaliigile konkreetne piirmäär – näiteks otsustame, et meie kvoot on sada supermodelli aastas ning saja esimesele ütleme viisakalt, et kahjuks rohkem pole vaja, proovige järgmisel aastal jälle.

Teisalt võib muidugi vaielda, et pole ühte õiget arvu, kõik sõltub nõudlusest. Näiteks ühel aastal on tööd kõigest kümnele supermodellile, kuid siis laieneb mitu mainekat moemaja ning järsku läheb neid vaja lausa 150. Siin on lahenduseks kas paindlikum kvoodimeetod, näiteks määrab riik igal aastal lähtuvalt tööturuvajadusest uue kvoodi, või tööturu kontrolli meetod.

Tööturu kontrolli meetod

Tööturu kontrolli meetodi puhul numbrilist kvooti ei seata, vaid lubatakse tööturule kõik välismaalased, kelle järele on tööturunõudlust.

Omaette küsimus on see, kuidas me tööturu vajadusi hindame. Kui võtame aluseks üksnes asjaolu, et inimesel on tööleping, võib juhtuda, et välistööjõudu, kes on valmis töötama tööandjale soodsamatel tingimustel kui kohalik, hakatakse eelistama. Seda lahendatakse paljudes riikides meetodiga, mille nimeks on tööturutest: välismaalt võib töötaja tuua üksnes juhul, kui kohapealt sobivat kandidaati ei leia. Tööturutesti võib teha näiteks töötukassa: ettevõtja, kes tahab tuua välismaalt töötaja, peab kõigepealt küsima töötukassast, kas sel on arvel kedagi sobivat.

Palgakriteerium

Veel üks hirm, mis näiteks töörändega seondub, on see, et äkki viib odav välistööjõud kohalike palgad alla. Selle vältimiseks on võimalik kehtestada palgakriteerium: näiteks pannakse paika minimaalne palgamäär, mida välismaalasele maksta võib. Palgakriteeriumi kasutatakse nii kvoodisüsteemis kui ka tööturu kontrolli süsteemis. Näiteks võidakse nõuda, et välismaalasele tuleb maksta vähemalt sektori keskmist palka. Muidugi võib palgakriteerium tekitada ka paradoksaalse olukorra, kus välismaalane saab kõrgemat palka kui samas ettevõttes töötavad kohalikud. Ent siin võib vaadata ka veidi laiemat pilti: kas ettevõtte tööprotsessid ja hinnapoliitika on ikka optimaalsed? Mõnikord võib selline olukord olla muidugi ka õigustatud: kui välismaalane suudabki anda suuremat lisandväärtust kas oma oskuste, tootlikkusega või lihtsalt sellega, et võimaldab tootmisprotsessi alal hoida ja säilitada ka kohalike töökohad.

Punktimeetod

Mõned riigid, näiteks Austraalia ja Kanada, rakendavad aga ka kolmandat, punktimeetodit. (Samuti kasutatakse mõningates riikides punktimeetodit teatud rändeliikide puhul, näiteks talendirände kontekstis.) Punktimeetod ei püüa määrata, mitut supermodelli parasjagu vaja on, vaid lubab tulla kõigil, kel võiks olla potentsiaali, et sihtriigi elu ja majandust edendada. Iga oluliseks peetav kriteerium punktistatakse ning kehtestatakse lävend. Sisse rännata soovijale võidakse punkte anda keeleoskuse, hariduse, eriala ja töökogemuste alusel. Näiteks kui oled doktorikraadiga andmeanalüütik, ületad hariduse ja eriala eest antavate punktidega lävendi ning midagi muud polegi vaja, tule ainult! Kui sul on aga vaid keskeriharidus, oleks piisava hulga punktide kogumiseks vaja, et valdaksid ka kohalikku keelt ja et sul oleks taskus juba ka tööleping mõne kohaliku ettevõttega.

Et riigid rakendavad eri ränderühmadele erinevaid reegleid, võib ka juhtuda, et üks riik kasutab eri rühmade jaoks erinevaid meetodeid. Näiteks on teatud sektorite töötajatele seatud kvoot, mõnedele elamislubadele on võimalik kandideerida punktisüsteemi kaudu ning ülejäänud käivad näiteks tööturu kontrolli meetodi alusel. Ja mõnikord rakenduvad need lausa kihiti: on küll punktisüsteem, kuid igal aastal valitakse selle alusel välja vaid kvoodi jagu inimesi, kes elamisloa saavad; või siis kvoodisüsteem, kus kvoodi sisse mahtumise eelduseks on ka tööturutest, nagu Eestis (sellest lähemalt 5. peatükis „Kuidas Eesti rännet reguleerib?“), ning ka punktisüsteemis mängib sageli rolli just tööturusektor, kuhu inimene tulla soovib, mis on sisuliselt sarna  ne tööturu kontrolli meetodi põhimõttega.

Kui kauaks võib riiki jääda? 

Veel üks küsimus, mida riigid rände puhul otsustama peavad, on see, kui kauaks välismaalane sinna tulla võib. Osa riike – näiteks Kanada ja Austraalia – võimaldavad mõnedel kõrgelt kvalifitseeritud spetsialistidel või hõredamalt asustatud osariikidesse elama asuvatel töörändajatel taotleda kohe saabumisel eluaegset elamisluba. Teised – näiteks Euroopa Liidu riigid – annavad  tavaliselt kõigepealt tähtajalise elamisloa kuni viieks aastaks, mida saab hiljem uuendada, kui välismaalane soovib kauemaks jääda ning paistab, et ka näiteks tööturul on teda endiselt vaja.

Hooajatöö

Teatud ränderühmade puhul püütakse aga kultiveerida hoopis lühiajalist või ringrännet – näiteks lubab enamik Euroopa Liidu maid kuueks kuni üheksaks kuuks välismaalasi lihtsamaid hooajatöid tegema, misjärel tuleb neil koduriiki naasta. Mõne kuu pärast võivad nad aga uuesti Euroopasse tööle tulla. Selle skeemi mõte on võimaldada töökäsi välismaalt tuua sellistel sektoritel nagu põllumajandus või turism, kus teatud hooajal on vaja suurt hulka just lihtsamat töid tegevaid töökäsi. Hooajatöö skeemiga püütakse vältida olukorda, kus madala kvalifikatsiooniga rändajad asuksid koos perekondadega püsivalt elama kohapeal, kus sektori võrdlemisi madalad palgad nad vaesusriski mõistaksid. Samas hooajati kõrgema palgatasemega riigis tööl käies võib teenida kokku üsna arvestatava summa, millega parandada oma elujärge asukohariigis ja elavdada ka sealset majandust. Nii et kaudselt on hooajatöö isegi omamoodi arengukoostöö tööriist.

Rändepoliitika kui läbikukkunud poliitika?

Niisiis on enamikul arenenud riikidel paralleelselt käibel järgmised poliitikasuunad:

• Töörändepoliitika teatud tööturuvajaduste katmiseks, mis võib olla pikemas perspektiivis ka alalise sisserände kanaliks.
• Lühiajalise töörände või ringrändepoliitika madalamalt kvalifitseeritud hooajatöö vajaduse katteks, mis enamasti alalise sisserändeni ei vii.
• Talendirändepoliitika, millega püütakse meelitada kohale kõrgelt kvalifitseeritud ja tasustatud tippspetsialiste ja ettevõtjaid – ka neil võimaldatakse enamasti pikemas perspektiivis riiki alaliselt elama jääda.
• Õpirändepoliitika, mille eesmärk võib olla kas meelitada tudengeid kui tulevikutalente algul õppima ja hiljem paigale jääma või eksportida õppekavu, st tudengid tulevad riiki õpingute ajaks, mille järel tuleb neil taas lahkuda.
• Pererändepoliitika, mis määratleb, kuidas kas riigi kodanik või sinna tööle või õppima tulnud välismaalane saab pereliikmeid lühemaks või ka pikemaks ajaks kaasa võtta.
• Varjupaigapoliitika, mis määrab, mis tingimustel võivad riiki jääda need, kelle kodumaal on elu muutunud ühel või teisel põhjusel väljakannatamatuks.

Muidugi võib kõige siin räägitu kohta öelda ka, et nii ilus on pilt ainult paberil. Rändeuurijad ütlevad mõnikord, et pole ühtki teist valdkonnapoliitikat, mis niisama tihti läbi kukuks kui rändepoliitika. Riigil võivad olla seatud väga konkreetsed eesmärgid, mida püütakse rändepoliitikaga saavutada, samuti väga nutikad meetmed, millega kontrollida, et kohale jõuaksid üksnes soovitud isikud ja mitte need, keda ei soovita, aga nagu öeldud, siis olla see maaparandaja-lukksepp, kes ühtesid alasid kuivendada ja teisi niisutada ning samal ajal ka joogiveesüsteemi rajada püüab, on päris keeruline. Üsna lihtsalt võib ju juhtuda, et inimene, kes paberil vastab justkui ideaalselt meie soovitud talendi kirjeldusele, on päriselus koostöövõimetu sotsiopaat, kes lõpuks ühtegi töökollektiivi ei sobi. Et töörände eesmärgil saabuja töötab sellel kohal üksnes nii kaua, kuni ta alaline elamisluba heaks kiidetakse, ning seejärel jääb lootma toimetulekutoetusele. Või et tudeng, kellele me omast arust kõrghariduseksporti teeme, ei tule õpiränduriks sugugi mitte sooviga omandada diplom ning minna tagasi koju teadmisi rakendama, vaid kasutab õppimiseks antavat elamisluba lihtsalt selleks, et tulla tegema lihtsamaid töid ja põgeneda näiteks päritoluriigis möllava konflikti eest. Samuti on juhtumeid, kus pererändesüsteemi püütakse ära kasutada, sõlmides fiktiivabielusid. Aga võib juhtuda sedagi, et end tippspetsialistidele atraktiivse sihtkohana reklaamides puistatakse tuulde suur hulk raha, aga keda ei tule, on need kõrgepalgalised ja miljoni dollari ideega iduettevõtjad.

Niisiis, rändepoliitika on kogum eesmärkidest, mida rände võimaldamise või piiramisega püütakse saavutada, regulatsioonidest, millega neid eesmärke saavutada püütakse, aga ka rändeprotsesside loogikast, inimlikust nutikusest ja veel tuhandetest detailidest, millega süsteemi käigushoidmisel veel arvestama peab.